这八次机构改革，除了以精简机构为永恒的主旋律以外，1982年的改革加快了干部队伍年轻化。

[24]参见信春鹰主编：《中华人民共和国行政诉讼法释义》，法律出版社2014年版，第140页。在史英堂与济南市社会保险事业局行政审批案中，《关于企业职工被人民法院判处拘役后工龄是否连续计算的复函》(鲁劳社发〔1999〕36号)规定对判处拘役的职工，其工龄从刑满释放后重新参加工作之日起计算。

[52] 2.规范权限审查 法院秉持的包容立场决定了事务权限审查至多只能起到初步筛查的效果，排除明显僭越职权制定的行政规范性文件。概念涵摄成立，适用规则。{2}陈敏：《行政法总论》，新学林出版有限公司2011年版。[14]但前述定义无法解释我国客观存在的行政机关与非行政机关联合行文的现象。前述规范性文件虽明显涉嫌在相对人所受刑罚之外不恰当地克减其享有社会保障的权利，法院依然选择认可其合法性。

[2]参见信春鹰：关于《中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)》的说明——2013年12月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上，《全国人大常委会公报》2014年第6期。[10]参见四川省内江市中级人民法院(2016)川10行终39号行政判决书。粉碎四人帮以后的1978宪法虽然宣告文革结束, 但是由于继续革命思想仍然强劲, 它使用的依然是革命人民概念, 人民的外延仍然仅只涵盖部分公民。

第二, 克服宪法的内在矛盾, 有利于宪法的实施。规定发展目标的一条是:第四十八条提倡国民体育。那么, 国民与人民这两个概念的含义有什么区别呢?周恩来对此讲得很清楚。(《韩非子·五蠹》) 这里的公民是指依附于政府的人, 以区别于依附于个人的人。

就在准备通过宪法时, 1971年9月13日发生林彪事件。第四, 实现权利, 推进宪法实施。

(第三款) 人民遭受任何机关非法逮捕拘禁时, 其本人或他人得向法院声请追究, 法院不得拒绝, 并应于二十四小时内向逮捕拘禁之机关追究, 依法处理。公民这一概念是否及于所有具有中华人民共和国国籍的人?宪法没有明确规定, 但是从相关权利条款的规定上来看, 还是可以判断公民一词涵盖全体具有中国国籍的人（14）, 其含义与《共同纲领》中的国民相同。但是由于文革宪法整体上与宪法精神相悖, 部分修改不解决问题, 于是仅仅在1980年修正案相隔二年后, 就推翻1978宪法重新制定新宪法。在表述国家性质的时候使用的是人民 (第1条) , 权利主体使用的是人民 (第4—6条) , 在申明权力归属的时候用的是人民 (第12条) , 在规范经济制度、规范国有财产主体的时候使用的是人民的公共财产 (第28条) , 在规定合作社经济的时候指它为整个人民经济的一个重要组成部分 (第29条)。

全民人民的宪法概念将人民的身份普及于所有人, 起码在观念上承认每个人都是宪法的制定者, 宪法权利的享有者, 这无疑有利于公民对宪法的信仰与忠诚, 从而拓宽了宪法的社会支持基础。《诗经》同样无人民, 但民人3见。1980年宪法修正案取消了文革中形成的、与动乱有关的新的权利形式（20）。第二, 抽掉了公民分裂的宪法规范基础。

而对官僚资产阶级在其财产被没收和地主阶级在其土地被分配以后, 消极的是要严厉镇压他们中间的反动活动, 积极的是更多地要强迫他们劳动, 使他们改造成为新人。革命人民的新概念有如下特质:一是群体性。

1978宪法虽然宣布文化大革命结束, 但是它并没有否定文化大革命本身, 而且为文化大革命的再起预留了空间（19）, 其基本内容与1975年宪法并无二致。1949年2月, 《中共中央关于废除国民党〈六法全书〉和确定解放区司法原则的指示》发布, 包括宪法在内的所有民国法律均遭废止。

那个宪法草案只得作废。当然, 宪法实施的好坏是一果多因现象, 要彻底解决中国宪法实施的难题, 还需要全体人民付出艰巨的努力。(33)这四次用于表达不同的意义。1982年宪法放弃了无产阶级专政下继续革命理论, 使革命人民失去了意识形态支撑;它在规定公民身份普及性的同时, 恢复1954宪法公民在法律面前人人平等的规定, 抽掉了革命人民的规范基础。（18） 按照制宪者承诺的逻辑, 在制宪者的领导下国家将走向没有阶级的社会, 随之人民的外延当日益壮大, 最终扩大到全体国民。国民一语在《左传》中已经出现, 它的基本含义为一国之民（1）。

(11) 中华民国由中华人民组织之。‘人民是指工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级, 以及从反动阶级觉悟过来的某些爱国民主分子。

二是主客体的双重属性。民国宪法里的"人民"是个体性、主体性的存在,作为法律人格的"人民"普及于所有国民。

人民是立宪的主体, 是组成国家的主体, 是控制国家权力的主体, 人民也是法律关系的主体, 法律是人民之间主体际关系的确认。1982年通过的宪法文本本身, 相较于前四部宪法, 特别是文革宪法, 它在人民概念上的进步主要表现在四方面。

第三, 增加国家尊重和保障人权的内容, 为全民人民奠定人权根基。从上述表达方式可知, 在民国时期, 无论国民还是人民, 都是指个体的人。但是在中国立宪史上, 国民或公民却走过了一条统—分—统的曲线, 人民一度成为与敌人相对立的概念。(27)宪法修正案第3条、第6条。

在以后的几个民国宪法性文件中, 主权属于国民, 享有权利的主体称人民, 逐渐成为通例。人民再也不是被统治的客体甚或财产, 人民取得了主体地位。

任何公民, 非经人民法院决定或者人民检察院批准, 不受逮捕。地主阶级分子也是公民, 不过是剥夺了政治权利的公民。

法律的逻辑自洽是法律之为法律的内在要求, 同样, 一部宪法如果存在太多的逻辑矛盾, 单单在形式上就是不合格的, 这样的宪法必难实施。在世界上, 凡是确立全民宪法概念的地方, 宪法的实施大多比较好, 而凡是采用了革命人民概念的地方, 没有一个地方的宪法能得到真正的实施。

对这一曲折的人民概念史进行描述与分析, 并指出它的出路, 相信对中国宪法文本的完善与宪法实施具有重大意义。第一, 删除了无产阶级专政下继续革命的理论, 抽掉了革命人民的理论基础, 缓和了不同群体公民之间的紧张关系。1954宪法设定的目标本来是过渡性的———过渡到没有专政的全体公民享有的社会主义社会。其理由有二:一是该宪法序言部分坚持专政制度, 而专政的前提是公民分为专政的主体与专政的对象;二是该宪法确认人民民主统一战线是由人民结成的, 而人民民主统一战线的组成分子只涵盖社会部分成员———各民主阶级、各民主党派、各人民团体（15）, 除此以外的居民自然不属于人民了。

但是与该宪法的预设不同, 社会不久却向相反方向———无产阶级专政下继续革命———过渡了去, 它的宪法表达就是公民彻底分裂为人民和敌人的1975年文革宪法（16）, 这个徒有其名的宪法从1954宪法全面倒退（17）。人民概念的革命化不仅固化了社会分层, 且将社会分层规范化, 这对宪法的实施构成了严重障碍。

这个革命人民的概念与该宪法第85条关于公民平等的规定是自相矛盾的, 既然公民平等为何公民中的一部分不享有政治权利? 人民无疑是1954宪法最重要的概念。第二, 个体性, 即人民是个体的人民, 不存在具备整体人格的集合概念的人民。

第一, 将反革命罪改为危害国家安全罪, 彻底根除将公民两分的刑事法律基础。[1]14可见此时的人民已经不是民国宪法中涵盖所有国民的人民, 人民是国民中的一部分, 它是权利主体, 不具备人民身份的那一部分国民是义务主体, 这一部分国民就是后来在运动中频繁出现的、与人民对立的概念:敌人, 这就是革命人民的概念。